دانشگاه تهران
دانشكده علوم اجتماعی
 ارزیابی اثربخشی عملكرد دهیاریهای شهرستان بروجرد
    نگارش :  استاد راهنما : دكتر مهدی طالباستاد مشاور : دكتر مصطفی ازكیا
 پایان نامه برای دریافت درجه كارشناسی ارشددررشته تحصیلی مدیریت توسعه 
 
برای رعایت حریم خصوصی نام نگارنده درج نمی شود
تکه هایی از متن به عنوان نمونه :
مقدمه
توسعه فرایندی است چند بعدی كه بصورت همه‌جانبه و هماهنگ جامعه را به سمت شكوفایی و ترقی هدایت می‌كند. بی‌شك جامعه‌ای می‌تواند ادعای توسعه یافتگی داشته باشد كه همه ابعاد و اجزاء آن بصورت هماهنگ حركت كند. در این زمینه می‌توان به جوامع توسعه یافته در مقایسه با جوامع جهان سوم و توسعه نیافته اشاره كرد. بطوریكه در جوامع نوع اول توسعه‌ای همه جانبه بوقوع پیوسته است و همه ابعاد این جوامع بطور موزون و هماهنگ با هم در حال حركتند. هرچند كه در مواقعی نیز دچار ناهمگونی و ناموزونی شده‌اند اما این ناهمگونی و ناموزونی كاركردی در مقابل دیگر نتایج مثبت توسعه كمتر به چشم می‌آید. برخلاف آن در جوامع در حال توسعه شاهد توسعه‌ای ناموزون، ناهماهنگ و تك‌بعدی هستیم كه نه تنها مشكلات را كم نكرده بلكه بر مسایل و مشكلات این جوامع افزوده است.
یكی از عرصه‌های ناهماهنگی و ناموزونی رشد و توسعه در كشورهای جهان سوم، نابرابری و شكاف میان شهر و روستاست كه این دو را از نظر دستیابی به امكانات، خدمات، تسهیلات و شاخص‌های توسعه یافتگی در مقابل یكدیگر قرار داده است، بطوریكه شهرها دارای امكانات و خدمات فراوان و روستاها دارای امكانات و خدمات بسیار كمی هستند كه البته این به معنی توسعه‌یافتگی شهرها نیست ولی در شهرها سطح زندگی و رفاه بسیار بالاتری از روستاها دارند. با توجه به چنین وضعیتی اهمیت و ضرورت توسعه روستایی برای نجات روستاها و كاهش مشكلات شهرها بیش از پیش نمایان می‌شود.
و اما توسعه روستایی خود دارای ابعاد مختلفی است كه توجه همه جانبه به این ابعاد می‌تواند روستاها را از وضعیت فعلی خود نجات دهد. یكی از مهمترین ابعاد توسعه روستایی و شاید بتوان گفت مهمترین بعد آن مساله مدیریت روستایی است كه نقش بسیار مهم در هماهنگی فعالیتهای توسعه روستایی برعهده دارد. مدیریت روستایی با مدیریت شهری تفاوتهای زیادی دارد چرا كه شهر و روستا دو محیط مختلف هستند. به همین دلیل نمی‌توان اصول و قوانین مدیریت كلاسیك شهری یا سازمانی را برای روستا به اجرا درآورد.
مدیریت را می‌توان چنین تعریف كرد: «مدیریت، فرایند به كارگیری مؤثر و كارآمد منابع مادی و انسانی در برنامه‌ریزی، سازماندهی، بسیج منابع و امكانات، هدایت و كنترل است كه برای دستیابی به اهداف سازمانی و براساس نظام ارزشی مورد قبول، صورت می‌گیرد. (رضائیان، 1380، ص6)
«تعریف مذكور، پنج قضیه اساسی ذیل را كه زیربنای مفاهیم كلی نظری و عملی (فنی) مدیریت است دربر دارد: 1ـ مدیریت یك فرایند است.2ـ مفهوم نهفته مدیریت،هدایت تشكیلات انسانی است. 3ـ مدیریت مؤثر، تصمیم‌های مناسبی می‌گیرد و به نتایج مطلوبی دست می‌یابد. 4ـ مدیریت كارا، به تخصیص و مصرف مدبرانه منابع می‌گویند. 5ـ مدیریت بر فعالیتهای هدفدار، تمركز دارد.» (همان ، ص 7)

«بخشی از دانش مدیریت را می‌توان از طریق آموزش فراگرفت و بخش دیگر را ضمن كار باید آموخت و در واقع بخشی را كه با آموزش فراگرفته می‌شود، علم مدیریت و بخشی را كه موجب به كار بستن اندوخته‌ها در شرایط گوناگون می‌شود، هنر مدیریت می‌نامند. اساساً دو روش برای یادگیری دانش مدیریت وجود دارد: اول، از طریق آموزش و دوم، ضمن انجام كار. البته می‌توان تركیبی از دو روش فوق را نیز به كار برد.» (همان ، ص 8)
اهمیت مساله مدیریت در جوامع مختلف بر هیچ كس پوشیده نیست، چرا كه امكانات و منابع موجود محدود است و برای استفاده درست و بهینه از این امكانات محدود داشتن مدیریتی دانا و توانا از ضروریات است.
متأسفانه در كشورهای جهان سوم از جمله ایران، به مدیریت علمی اهمیت كمی داده می‌شود و به علت تمركز تصمیم‌گیریها در مركز، مدیریتهای منطقه‌ای و محلی كمتر مورد توجه قرار می‌گیرند. هرچند كه بعد از انقلاب اسلامی بیشتر به مناطق محروم و دورافتاده توجه شده است ولی شدت، وسعت و تنوع محرومیت‌ها به حدی زیاد است كه نیازمند مدیریتی بسیار كارآمدتر و آشناتر با مسایل و مشكلات خاص هر منطقه است و این امر تنها از عهده مدیریتهای محلی و منطقه‌ای برمی‌آید.
نتیجه چنین روندی عدم رشد و توسعه مناطق مختلف است. این روند كه در مورد استانها، شهرستانها و شهرهای مختلف اعمال می‌شود در مورد روستاها با قوت و شدت بیشتری اعمال می‌گردد، چرا كه روستائیان، مظلوم‌ترین قشر این جوامع هستند و چون همیشه از بیرون و بدون آگاهی و شناخت لازم برای آنها تصمیم‌گیری شده است، اكثر این تصمیات یا نادرست بوده و یا در اجرا با مشكل مواجه شده، دچار شكست شده‌اند.دلایل اصلی این شكستها نیز عدم جلب مشاركت واقعی مردم، عدم شناخت نیازهای روستاییان و همچنین عدم درك امكانات و تواناییهای روستا و روستائیان است.
ولی هیچ عاملی در عدم موفقیت برنامه‌های توسعه روستایی مهمتر از عدم درك صحیح از مدیریت روستایی و ویژگیهای آن و همچنین تفاوت میان شهر و روستا و در نتیجه تفاوت در نحوه اداره آنها نیست. «روستا واحدی طبیعی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و حقوقی می‌باشد كه به لحاظ اداری نیز به عنوان كوچكترین واحد در تقسیمات اداری و سیاسی به حساب می‌آید. محدودیت جمعیت و امكانات اقتصادی و… روستاها از گذشته‌های دور، مدیریت آنرا به صورت یكپارچه مطرح كرده است.» (طالب، 1376، ص 75)
ارائه تعریف دقیقی از مدیریت روستایی كار بسیار مشكلی است چرا كه بر سر تعریف آن توافق كلی وجود ندارد. این دشواری ناشی از عوامل مختلفی است. دكتر طالب در این زمینه چنین می‌گوید: «دشواری مفهوم مدیریت روستایی ناشی از تفاوت نظرگاههای سازمانهای اداری و اجرایی از یك طرف و درهم تنیدگی ابعاد مختلف حیات اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جامعه روستایی از طرف دیگر است. مدیریت روستایی از لحاظ كالبدی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی مفاهیم متفاوتی را از دیدگاه متولیان مربوط مطرح می‌كند.» (همان ، ص 101)
مسئله مدیریت روستایی از مقولاتی است كه كمتر مورد توجه محققان قرار می‌گیرد ولی نقشی بسیار مهم و حیاتی در هدایت و توسعه روستاها برعهده دارد. این شاخصه از مدیریت به دلایل مختلفی كمتر مورد علاقه محققان دانشگاهی است. رابرت چمبرز در این زمینه چنین می‌گوید: «تعداد معدودی از دانشگاهیان، مدیریت روستایی را از نظر مسئولیت‌ ذهنی و فكری مهیج می‌بینند و یا آن را واجد حوزه‌هایی كه در آن به تحقیق كاربردی بتوان دست زد می‌دانند، كارگزاران روستایی هنوز راه طولانی در پیش دارند تا بتوانند تشخیص دهند كه چگونه مدیریت می‌تواند در خدمت توسعه روستایی باشد.» (چمبرز، 1376، ص 230)
مدیریت روستایی در ایران دارای سابقه‌ای طولانی می‌باشد. این مدیریت با توجه به كوچك بودن دهات و همچنین وابستگی فعالیتهای مختلف روستایی به یكدیگر دارای ویژگیهایی است كه بی‌توجهی به این ویژگیها و همسان دانستن آن با مدیریت شهری مشكلات فراوانی را برای روستاهای كشور ایجاد كرده است و به علت عدم تطبیق این مدیریت با روستاهای كشور جلوی پیشرفت و آبادانی آنها گرفته شده  و در مواردی حتی موجب نابودی روستاهای آباد شده است.
با توجه به نكات ذكر شده و همچنین فعالیت چند سالة دهیاریها، ارزیابی اثربخشی عملكرد دهیاریها و شناخت موانع و مشكلات آنها امری بسیار حیاتی است كه می‌تواند در رشد و بالندگی دهیاریها و به تبع آن روستاهای ما نقشی مهم بازی كند. به همین دلیل در این تحقیق تلاش می‌شود مطالعه‌ای در زمینه اثربخشی عملكرد دهیاریها 

یک مطلب دیگر :

چرا سال ۹۶ بهترین سال برای راه اندازی کسب و کار اینترنتی موفق است؟

در بُعد مدیریت امور عمومی روستاها و بر مبنای وظایف محوله به آنان صورت گیرد و علاوه بر ارزیابی اثربخشی عملكرد دهیاریها، مشكلات آنان نیز از نظر مردم ، اعضای شورا و دهیاران بررسی شود.

1-1- بیان مسئله
مدیریت روستایی در ایران سابقه‌ای طولانی دارد چرا كه روستا و روستایی در این سرزمین از قدیم‌الایام وجود داشته است. «در دوره‌هایی كه روستاها به صورت اقطاع و تیول مورد بهره‌برداری بوده‌اند تا زمانهایی كه به صورت خالصه یا بزرگ مالكی و خرده مالكی اداره می‌شده‌اند، امور مختلف روستا به صورت ادغام شده و یك پارچه مطرح بوده و فرد یا افرادی (مالك، مباشر، نماینده) كه نقش مدیر را داشته‌اند، در رابطه با مقامات حكومتی بوده‌اند. روستاها همواره، خراج‌گذار دولت بوده و به صورت یك مجموعه محسوب می‌شده‌اند. مالك ده نیز اداره امور اجتماعی اقتصادی و سیاسی ده را در دست داشته است. اداره كل زراعت، دامداری، باغداری در سطوح مختلف و بر مبنای نسق، تأمین آب و نگهداری آن، مسائل حفاظتی و حمایت در مقابل عوامل نامساعد طبیعی و امنیتی، مسائل اجتماعی درون روستا و ارتباط روستا با دنیای خارج از روستا و… جملگی تحت مدیریت مالك (به طور اعم) بود و جهت تنظیم و تنسیق امور مختلف افرادی در سطح روستا و عمدتاً از خود روستائیان توسط مالك منصوب می‌گردید. (طالب، 1376، ص 75)
«كدخدا فردی روستایی بود، منتصب مالك و مورد حمایت وی و مجری نظرات مالك كه رابط مالك و روستایی بود، مدیریت عملی ده را كدخدا با بهره‌گیری از همكاری دشتبان، داروغه، سرجفت‌ها، سربنه‌ها، سالارها و… برعهده داشت. بعد از مشروطیت با عنایت به اوضاع اقتصادی، اجتماعی و سیاسی روستاها، در دوره اول مجلس در قانون تشكیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حكام، اداره امور ده را به كدخدا واگذار كرده و ده را به صورت یك دایره حكومتی و در پائین‌ترین رده تشكیلات حكومتی ملاحظه نمودند. هرچه از صدر مشروطیت دور می‌شویم و به سالهای دهه 1340 و دوره انجام اصلاحات ارضی نزدیك می‌شویم، ملاحظه می‌گردد نقش مالك در تعیین و نصب كدخدا یا دهبان (اصطلاحی كه پس از اصلاحات ارضی متداول گردید) كاهش یافته و دولت نقش بارزتری پیدا می‌كند. اصولاً یكی از اهداف انجام اصلاحات ارضی را «دولتی كردن» روستا ذكر كرده‌اند.» (همان ، ص 76)
«انجام اصلاحات ارضی كه قبل از هرچیز درصدد حذف قدرت سیاسی مالكین بود موجب گردید كه ساخت مدیریت روستا آسیب جدی ببیند. در این دوره ظاهراً مردم منشأ قدرت و تعیین كدخدا و مباشر امور روستا شدند. ولی نفوذ مالكین كه جز در مرحله اول اصلاحات ا رضی مورد حمله جدی قرار نگرفت از یك طرف و ورود دولت به روستا از طرف دیگر هیچگاه عملاً این باور را به روستائیان نداد كه اداره امور خود را خود در دست دارند.در این دوره منشأ قدرت در روستا دولت است و مالكین با نفوذ خود در دولت و استفاده از ایادی خود در روستاها، از طریق مقامات دولتی اعمال نفوذ می‌كنند. كدخداها معمولاً همانهایی هستند كه قبلاً بوده‌اند زیرا علاوه بر وجود حالت كم و بیش موروثی، ارتباط كدخدا با مقامات اداری، قابلیت‌ها و شایستگی‌های لازم را از نظر مقامات اداری برای تداوم فعالیت خود داشتند و در كمتر موردی تعویض شدند.» (طالب ، 1376 ، ص 85) به این ترتیب با فروپاشی قدرت سیاسی مالكین، دولت جایگزین آنها در روستا شد چرا كه مردم روستا آمادگی و توانایی لازم برای اداره روستا را نداشته و نهادهای مناسبی نیز برای اعمال قدرت سیاسی مردم در روستا وجود نداشت.
«با فروپاشی حكومت پهلوی در سال 1357، سیستم مدیریت روستایی از جمله انجمنهای ده، سپاهیان بهداشت، دانش و ترویج و آبادانی، هریك به نحوی منحل گردید و شیرازه ارتباط دولت با روستاها از هم گسیخت.برای پر كردن این خلا و عمران و آبادانی روستاها در تابستان 1358 جهاد سازندگی وارد روستا شد و شورای اسلامی روستایی را تشكیل داد. قانون تشكیلات شورای اسلامی كشور در سال 1361 به تصویب رسید و قانون مزبور به این شوراها رسمیت بخشید و تشكیل آنها را برعهده جهاد سازندگی گذاشت. اعضاء شورای اسلامی ده برحسب جمعیت روستا از 5 تا 7 نفر متغیر بود و اعضای آن به طور مستقیم و با رأی مردم برای دوسال انتخاب می‌شدند. این قانون در سال 1365 اصلاح گردید و طول دوره شورا به چهار سال افزایش یافت. شوراهای اسلامی روستایی برخلاف سایر شوراهای مذكور در قانون فوق تشكیل شدند و تا انتخابات جدید شوراها در سال 1377 ادامه یافتند. در سال 1375، قانون تشكیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی كشور به تصویب مجلس رسید یكی از ابتكارات این قانون تعریف یك مقام اجرایی به نام دهیار در هر روستا است كه وظیفه اجرای مصوبات شورای اسلامی روستا را برعهده دارد. براساس این قانون دهیار با انتخاب شورای اسلامی روستا و حكم بخشدار تعیین می‌شود. بر طبق این قانون تعداد اعضای شورای اسلامی روستاهای تا 1500 نفر جمعیت 3 نفر و روستاهای بیش از 1500 نفر جمعیت و بخش 5 نفر خواهد بود.» (ماهنامه جهاد، 1383، ص 90 و 89)
جایگاه شورا در مدیریت روستایی جایگاهی اجرایی نیست بلكه وظیفه آن تصمیم‌گیری، برنامه‌ریزی، سازماندهی و هماهنگی امور است. شورا برای دستیابی به چنین اهدافی تشكیل شده است و هدف اصلی ان پیشبرد سریع و كارآمد برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی، پرورشی و سایر امور رفاهی از طریق همكاری مردم و نظارت بر امور روستا است. دركنار این وظایف تعیین دهیار و نظارت بر كار دهیار را نیز برعهده دارد.
هرچند در قانون مذكور و آئین‌نامه اجرایی آن انتخاب فردی به عنوان دهیار توسط شورای اسلامی به عنوان یكی از وظایف شورا آمده بود و براساس آن در بسیاری از روستاهای كشور دهیاران انتخاب و منصوب گردیدند، ولی به دلایل مختلف از جمله عدم پیش‌بینی قوانین استخدامی، مالی، تشكیلات و سازمان مناسب دهیاری، و نبود منابع درآمدی پایدار در روستاها، عملاً از نظر اجرایی، ایجاد دهیاری در اغلب روستاها، مسكوت باقی ماند. همین امر باعث شد در سال 1377 مجلس به پیشنهاد وزارت كشور «قانون تأسیس دهیاریهای خودكفا در روستاهای كشور» را به تصویب برساند. براساس این قانون دهیاریها به عنوان نهادهای عمومی غیردولتی و با شخصیت حقوقی مستقل و با درخواست روستائیان و مجوز وزارت كشور در هر روستا تشكیل می‌شوند. دهیاریها بطور كلی وظایفی مشابه شهرداری‌ها را در سطح روستا دارا هستند. با این تفاوت كه تأسیس دهیاری در روستا به هیچ وجه مانعی برای اقدامات و كمك‌های دولت در جهت رسیدگی به عمران و آبادانی روستاهای مذكور نخواهد شد و با تأسیس دهیاری در هر روستا مدیریت امور عمومی روستا به دهیار سپرده می‌شود. (ماهنامه جهاد، 1383، ص 90 و 89)
دهیار مقامی اجرایی است كه موظف به اجرای تصمیمات شوراست و نمی‌تواند مستقلاً در زمینه مسائل مختلف روستا تصمیم‌گیری كند. دهیار باید همكاری نزدیكی با شورا داشته باشد و در اصل بازوی اجرایی شورا باشد، به همین دلیل مطالعه چگونگی رابطه دهیار و شورا می‌تواند دارای اهمیت زیادی باشد.
با نگاهی اجمالی به مدیریت روستایی قبل از انقلاب اسلامی روند رشد و گسترش نفوذ دولت در روستاها و جایگزینی آن به جای مالكان قابل مشاهده است. مالكان همه امور روستا را تحت كنترل خود داشته و بنا به منافع خود تا حدود زیادی در امر مدیریت روستا موفق عمل می‌كردند. پس از جایگزینی دولت به جای مالكان در روستاها در اثر اصلاحات ارضی، نیروهای دولتی نتوانستند خلاء مدیریتی ناشی از عدم حضورمالك را پر كنند و از همین زمان مدیریت روستایی دچار كاستی و ضعف گردید در زمان مالكان و ایادی آنها مراد از مدیریت روستایی اداره كلی امور اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، مالی و اداری روستاست كه كلیه ابعاد روستا را شامل می‌شد. بعد از اصلاحات ارضی نیز مدیریت روستایی تا حدود زیادی همان ابعاد چندگانه مدیریتی را دربرمی‌گیرد كه البته با ضعف و ناتوانی در اداره امور همراه است.
در زمان حاضر چون سازمانها و ادارات دخیل در مدیریت روستاها زیاد شده‌اند نمی‌توان به راحتی مدیریت روستایی و ابعاد آن را مشخص كرد چرا كه هر نهاد یا سازمانی خود را متولی بخشی از مدیریت روستا می‌داند اما در حوزه عملكرد دهیاری مراد از مدیریت روستایی اداره امور عمومی روستا باابعاد فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، سیاسی، بهداشتی، اداری و… است.
«دهیارها به عنوان سازمانهای عمومی غیردولتی كه اداره امور محلی را با نظارت روستائیان از طریق شوراهای اسلامی روستا به انجام می‌رسانند، در حوزه و عرصه «امور عمومی» و «خدمات عمومی» وظیفه‌مند هستند. در تعاریفی كه از امور عمومی صورت می‌گیرد، فعالیت‌هایی چون بهبود و نظافت محیط، حفظ و نگهداری و بهره‌برداری از زیرساختها (آب، برق، گاز، تلفن)، فضای سبز محلی، آتش نشانی، امور بهداشتی و آموزشی و فرهنگی و… را شامل می‌شود.» (دهیاریها ، 1382 ،  شماره 1، ص 1)
ذكر یك نكته در اینجا ضروری به نظر می‌رسد و آن نكته این است كه اداره امور عمومی روستا با توسعه یكپارچه روستایی متفاوت است چرا كه توسعه یكپارچه ابعادی به مراتب بیشتر و وسیعتر را نسبت به اداره امور عمومی روستا دربرمی‌گیرد و اداره امور عمومی خود جزئی از توسعه یكپارچه به شمار می‌رود. توسعه یكپارچه روستایی دارای ابعاد مختلفی همچون توسعه اقتصادی، توسعه كشاورزی، حل مشكل اشتغال روستایی و غیره است كه مفهومی به مراتب وسیعتر و همه‌جانبه‌تر از اداره امور عمومی روستاست.